Nota introduttiva a
il nuovo Concetto Strategico della Nato

Il nuovo Concetto Strategico dell'Alleanza atlantica è stato approvato nel corso del vertice svoltosi a Washington il 23-24 aprile del 1999. Come si ricorderà, in quella occasione l'Alleanza celebrava il cinquantennale, proprio nel mentre la sua rinnovata macchina bellica martellava lo Stato serbo: si trattava di un'iniziativa politico-militare assolutamente “unilaterale”, che non beneficiava cioè di nessuna copertura o legittimazione o qualsivoglia intesa preventiva con l'Organizzazione delle Nazioni Unite. Il decennio del disordine post-bipolare si chiudeva con un ulteriore salto di qualità nella condotta, negli orientamenti e nelle performances di una Superpotenza che appariva così sempre più sola ed “irraggiungibile” anche per l'infoltito gruppo di alleati europei, che – tra reticenze, corresponsabilità e impotenza politica – si adattava ad un ruolo marcatamente satellitare.

In un processo tutt'altro che lineare e privo di contraddizioni o nodi irrisolti – e il cui esito non è ancora ragionevolmente prevedibile – l'Alleanza atlantica, passo dopo passo, si appresta a mutare pelle, a riconvertirsi in funzione di una rinnovata capacità di condizionare gli sviluppi dei profondi mutamenti del contesto internazionale della sicurezza, in una direzione congeniale alla propria costitutiva attitudine egemonica.

Già il precedente Concetto Strategico assunto nel vertice di Roma del novembre 1991 prendeva atto della fine della guerra fredda e dell'esaurirsi di quella “minaccia monolitica, massiccia e potenzialmente immediata, che ha costituito la principale preoccupazione dell'Alleanza nei suoi primi quarant'anni” (Parte I, par.6). Benché in quel documento l'Unione Sovietica venisse citata ancora come tale (di lì a poco il collasso del cosiddetto “impero interno” avrebbe portato ai ben noti fenomeni della disgregazione post-sovietica), i “rischi” per la sicurezza europea venivano ormai classificati come “multifaceted in nature and multidirectional”.

Ne derivava – anche sulla scorta dell'esperienza fondamentale compiuta dagli Stati Uniti nella guerra del Golfo Persico – una generale ristrutturazione dello strumento militare atlantico che faceva perno su una sostanziale riconvenzionalizzazione, sul potenziamento delle capacità di proiezione della forza oltre i limiti territoriali dei paesi alleati e su una concezione così ampia della sicurezza da dilatarne i compiti e le missioni in modo pressoché imprevedibile. Rimanevano sullo sfondo, però, da un lato l'interesse per una qualche forma di legittimazione internazionale (erano gli anni della retorica sul Nuovo Ordine Mondiale) e quindi la proclamata intenzione di agire sotto l'egida delle Nazioni Unite; dall'altro, la preoccupazione di non pregiudicare gli sviluppi del nuovo corso sovietico dopo lo scioglimento del Patto di Varsavia: mentre nell'Amministrazione Bush e in alcune aree dell'elaborazione strategica americana vi erano i sostenitori del “Russia First” (anche in ragione dei timori suscitati dalla riunificazione tedesca), in sede atlantica venivano varate le iniziative “rassicuranti” del Consiglio di Cooperazione del Nord Atlantico e del Partenariato per la Pace.

Otto anni dopo, alla luce del nuovo Concetto Strategico, molte cose appaiono mutate. In un quadro segnato da un deterioramento delle relazioni russo-americane, aggravatosi con la guerra contro la Serbia, la crisi dell'ex-Unione Sovietica e il declassamento della potenza militare da essa rappresentata appaiono così pronunciati da far scomparire del tutto, nel nuovo documento, qualsiasi riferimento alla necessità di salvaguardare “l'equilibrio strategico in Europa” (obiettivo ancora menzionato nel Concetto Strategico del 1991, nel capitolo “Compiti fondamentali dell'Alleanza”, Parte II, par.21). Scompare così del tutto qualsiasi ragione d'essere dell'Alleanza per quanto attiene ai compiti di tutela della “sicurezza primaria” dei suoi membri.

Inoltre si stabilisce che l'Enlargement, cioè il processo di inglobamento nell'Alleanza di paesi ex-appartenenti al Patto di Varsavia (e alla stessa ex-Unione Sovietica, come nel caso cruciale dei tre aspiranti Stati baltici) è virtualmente aperto ad ulteriori sviluppi: e ciò in un paragrafo breve e frettoloso (il n.39) che stride con l'enormità di un processo di alterazione degli equilibri strategici che non ha precedenti nella storia contemporanea.

È così che buona parte del documento si concentra nel tentativo di far emergere un'organica elaborazione strategica dall'esame dettagliato dell'ampio spettro di fenomeni che rappresenterebbero i nuovi rischi per la sicurezza degli alleati e per la stabilità dell'area euro-atlantica: l'instabilità politica ed economica; i conflitti etnici; la proliferazione di armi nucleari, chimiche e batteriologiche; il terrorismo internazionale; i flussi migratori, ecc., secondo un modello che ha una più organica formulazione nel Quadriennal Defense Review del Dipartimento della Difesa americano. Alla dilatazione semantica del concetto di sicurezza (ci muoviamo, in realtà, nel campo della cosiddetta “sicurezza secondaria”) corrisponde una dilatazione anche geografica, per cui assumono rilievo e pertinenza, nella strategia dell'Alleanza, anche fenomeni collocabili in regioni esterne all'area euro-atlantica, e addirittura il “contesto globale”.

Tuttavia, se per oltre quarant'anni il concetto di “stabilità” aveva in Europa un chiaro ed inequivocabile riferimento alla certezza dei confini (il cui apogeo fu l'Europa di Helsinki e la CSCE), oggi questo riferimento viene a mancare e il nuovo Concetto Strategico evita accuratamente di chiarirlo, sia per la disomogeneità politica tra i due pilastri dell'Alleanza (USA e paesi europei), sia per non precludersi la possibilità di seguire, assecondare e condizionare le dinamiche disgregative dell'era post-bipolare. Ma di ciò si tornerà a scrivere in un futuro più approfondito saggio [NdR: S.Minolfi, Dopo la “guerra fredda”. Geopolitica e strategia della NATO, Giano, 34 (2000)5-26 e 35 (2000)25-47].

Per far fronte a questo scenario di crisi ed instabilità diffuse, la panoplia atlantica si arricchisce di nuovi elementi utili ad accrescere la flessibilità e la prontezza dello strumento militare, ma anche, con le Combined Joint Task Forces, l'integrazione e l'interoperabilità delle forze degli Stati alleati: la cosiddetta “Identità europea di sicurezza e difesa” risulta così avvolta in una ragnatela di istituzioni e comandi che – recita il documento – “prevengono la rinazionalizzazione delle politiche di difesa, senza privare gli Alleati della loro sovranità”, illuminante formulazione già presente nel precedente Concetto Strategico.

Ma l'esigenza di intervenire in funzione di prevenzione dei rischi e delle minacce potenziali non appare neanche più accompagnata dalla preoccupazione di una copertura politico-giuridica che ne garantisca la legittimazione internazionale. Da questo punto di vista la vera novità del nuovo Concetto Strategico è tutta politica ed è consegnata nella formulazione paradossale e reiterata di quello che appare come un vero “crampo concettuale”: postulare e legittimare di fatto ciò che non è previsto o autorizzato dal proprio trattato istitutivo. Così, in un documento di cinque capitoli, compaiono per ben nove volte indicazioni, istruzioni, raccomandazioni e orientamenti per un'adeguata ed efficace gestione delle “non-Article 5 crisis response operations”. Come dire che il cuore del nuovo documento ufficiale della NATO ruota tuto intorno ai problemi di preparazione e approntamento di quanto serve ad assolvere compiti che il medesimo documento dichiara non essere previsti dal proprio Statuto (segnatamente dall'articolo 5, in cui le parti prevedevano come casus foederis solo “un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell'America settentrionale”). Ci si chiederà: ma non era più facile –e certamente più corretto– cambiare un articolo del Trattato istitutivo dell'Alleanza atlantica? In realtà, percorrendo questa strada, la progressiva dilatazione semantica del concetto di sicurezza assunto dalla NATO avrebbe portato un'alleanza regionale (quale pur sempre rimane l'Alleanza atlantica sotto il profilo giuridico) ad assumere più sfacciatamente le caratteristiche di un'istituzione universalista sul modello dell'ONU, gestita però –dettaglio piuttosto impudico e scoraggiante– da una minoranza di diciannove paesi del mondo. Non rimane, quindi, che continuare ad alimentare la divaricazione tra fini istituzionali e compiti effettivamente assunti, per una NATO nuova e con le mani libere.

Salvatore Minolfi